En nationell upphandlingsstrategi är under utveckling. Den ska bidra till att uppfylla regeringens mål för miljö, sociala förhållanden och innovationer.
Ur ett innovationsperspektiv är det viktigt hur underlagen för offentliga upphandlingar ser ut. Vad som köps är naturligtvis alltid produkter i form av varor, tjänster eller system.
Men i underlagen kan man antingen direkt beskriva den produkt man vill köpa (produktupphandling) eller beskriva den funktion produkten ska uppfylla eller vilket problem den ska lösa (funktionsupphandling). I en funktionsupphandling beskrivs vad som ska uppnås utan att det slås fast hur det ska ske.
En kommun kan beställa en viss decibelnivå i ett bostadsområde i stället för att beskriva ett bullerplank, en plantering eller en tystare vägbeläggning. Det ger utrymme för innovationer; det kan ju finnas lösningar som upphandlaren inte har tänkt på, eller ens har kunnat tänka på.
Funktionsupphandling kan leda till dellösningar på såväl samhälls- som miljöproblem. Alla sådana problem kan inte lösas genom enbart innovationer, men många kan inte lösas utan. Det räcker exempelvis inte att inse klimat- och hållbarhetsproblemens betydelse. Vi måste också finna medel att åtgärda dem.
Minst 99 procent av Sveriges totala offentliga upphandling är produktupphandling.
Om en ny innovationsbaserad icke-beskriven produkt skulle erbjudas av en leverantör, och accepteras av upphandlaren, kan konkurrenterna bestrida beslutet genom överprövning i domstol. Med produktupphandling är det alltså nästan omöjligt för innovationer att bli accepterade. Man får vad man beställer – även om det är en föråldrad produkt.
Under senare delen av 1900-talet var innovationsupphandlingen svensk paradgren (starkströmsöverföringen, AXE-växeln, X2000 med flera). Den förde med sig tiotusentals nya jobb och stärkt konkurrenskraft för svenska företag. Vid dessa upphandlingar formulerades underlagen i termer av funktioner, inte produkter.
Möjligheten att i dag bedriva 1900-talets typ av offentlig innovationsupphandling har minskat kraftigt. Bland annat därför att flera offentliga aktörer har försvagats eller privatiserats (exempelvis Televerket), de offentliga budgetarna har blivit mer pressade, och de upphandlande enheterna har tvingats till ökad kortsiktighet.
När möjligheten att bedriva offentlig upphandling som kräver innovationer har minskat, bör vi i stället bedriva funktionsupphandling som underlättar för innovationer.
Privata företag öppnar ofta för innovationer när de köper av varandra, men offentliga upphandlare gör det sällan. Både de och deras leverantörer hamnar därmed på efterkälken. För att uppnå innovationer är det alltså, paradoxalt nog, viktigare att tala om funktionsupphandling än om innovationsupphandling.
I en funktionsupphandling kan anbudsgivarna erbjuda antingen en redan känd produkt eller en innovationsbaserad. Och även upphandlarna kan välja mellan de gamla och de nya produkterna. Detta leder till fler innovationer och bättre offentliga tjänster.
Det leder också till ökad konkurrens, inte bara mellan olika leverantörer av liknande produkter, utan också mellan helt olika produkter som löser liknande problem.
Inledningsvis kan några statliga myndigheter utgöra pilotprojekt, vilket skulle innebära att deras regleringsbrev kräver att en del av deras upphandling ska vara funktionsupphandling. Så är det sedan decennier för Energimyndigheten med målet att utveckla energieffektiva innovationer.
Detta skulle kunna utvidgas till Trafikverket, Sjöfartsverket och andra myndigheter. Landsting och kommuner kan visserligen inte styras direkt av staten, men ingenting hindrar att de självmant tar initiativ i denna riktning. Vissa har redan gjort det.
Lagen om offentlig upphandling säger: ”En upphandlande myndighet får ange de tekniska specifikationerna som prestanda- eller funktionskrav.” Funktionskrav kan alltså utan några juridiska justeringar redan i dag alltid användas i underlaget.
Om funktionsupphandlingen ökar med fem procentenheter varje år under fem år, så kommer den om fem år att uppgå till 175 miljarder kronor (cirka fem procent av BNP). Den statliga forskningsbudgeten är på 40 miljarder.
Innovationsdrivande funktionsupphandling har möjlighet att bli det viktigaste instrumentet i en framåtblickande svensk blocköverskridande innovationspolitik.
Eftersom detta instrument verkar från efterfrågesidan, så kompletterar det forsknings-politiken, vilken driver på innovationer från utbudssidan.
Sverige skulle faktiskt kunna bli först i världen med att göra systematisk innovationspolitik av funktionsupphandling.
Charles Edquist
professor i innovation, Circle, Lunds universitet och ledamot av det Nationella innovationsrådet
(En liknande artikel har publicerats i Dagens Industri)
