För knappt tre år sedan rekryterade Jönköpings läns landsting en finanschef med gedigen bakgrund i finansvärlden. Mattias Olsson har 15 års erfarenhet från arbete på bank och har även haft en position som finanschef hos ett tillverkande bolag innan han började på landstinget i Jönköping hösten 2005.
Nyligen avslutade landstinget en upphandling av kapitalförvaltning, och finanschef Mattias Olsson har bidragit med vissa nyheter.
– Vi behövde hitta en modell för hur vi skulle utvärdera anbuden. Jag tittade i landstingens äldre upphandlingar och upptäckte att man ställt relativt öppna frågor vilket leder till att anbuden som kommer in blir väldigt omfattande och svåra att utvärdera.
Han påpekar vikten av att kunna redogöra för hur man sätter poäng och jämför anbuden sinsemellan.
För att skapa en praktiskt användbar utvärderingsmodell använde han sig av gängse nyckeltal i branschen.
– Vi ville fånga de faktiska resultaten i fonderna. Modellen jämför den historiska prestationen för en viss typ av fond. Vi stämde även av med ett antal förvaltare för att försäkra oss om att vi hade en gångbar modell.
Anbudsgivarna fick poäng utifrån nyckeltalen och det offererade priset dividerades med poängen för att få fram ett jämförelsetal. Effekten blev att en något dyrare fond kunde vinna över en billigare, förutsatt att den visat goda resultat.
Reaktionerna från anbudsgivarna har varit mestadels positiva.
– De har tyckt att modellen är bra, men några har påtalat att utvärderingen inte får med några mjuka värden. Jag kan till viss del hålla med, vår modell jämför fondernas historiska värden vilket inte ger några garantier för framtiden. Samtidigt anser jag att det är uppnådda resultat som räknas.
Mattias Olsson påpekar att man med all säkerhet kommer att modifiera modellen inför nästa upphandling.
”Visst tar man risker i sina placeringar och det är också poängen.”
Mattias Olsson, finanschef, Landstinget i Jönköping
– Det var första gången vi använde utvärderingsmodellen. På det stora hela fungerade det mycket bra, men det finns alltid förbättringar att göra.
Finanschefen är mycket nöjd med den genomförda upphandlingen. Totalt tio leverantörer lämnade anbud inom ett eller flera ombudsområden.
– Vi marknadsförde vår upphandling inför starten för att få med så många leverantörer som möjligt.
Landstingets resultat i kapitalförvaltningen under de senaste åren har varit godkänd, tycker Mattias Olsson. Nu förväntar han sig mer inför den kommande avtalsperioden.
– Vi har gjort vissa förändringar i placeringspolicyn som gör att vi kan förvänta oss ett något bättre resultat.
Han förklarar att eftersom cirka 75 procent av marknadens aktiefonder inte lyckas slå sitt jämförelseindex har landstinget valt att lägga den största andelen av kapitalet i så kallad passiv aktieförvaltning. Det ger en mycket billig förvaltning eftersom det inte kräver någon förvaltarskicklighet. Samtidigt ville man hitta en aktiv förvaltare som lyckats slå sitt jämförelseindex. Det kräver expertkunskaper och kostar därför också mer i förvaltning.
– En stor andel jättebillig indexförvaltning och en liten del aktiv aktieförvaltning kommer att ge en bra blandning, säger Mattias Olsson.
Vad säger lagen?
En fråga som debatteras mycket inom kommuner och landsting och där tillämpningen spretar är upphandling av fonder. Lagen om offentlig upphandling medger tydligt undantag från reglerna vid handel med aktier och obligationer, men om man köper en fond är det mer oklart huruvida det är en finansiell tjänst eller inte. En fond förvaltas av en extern part, men kan handlas på ett likartat sätt som aktier och obligationer. Investeringskonsult Peter Agardh på företaget Agenta förklarar att det handlar om hur fonder definieras enligt lagtexten. Kommuner och landsting gör väldigt olika, inga riktlinjer finns vilket innebär att tillämpningen spretar.
– Jag ställde frågan till Nämnden för offentlig upphandling för många år sedan men har aldrig fått något svar, säger Peter Agardh.
När vi pratar med upphandlingsexpertisen på Konkurrensverket får vi klarare besked. David Moius hänvisar bland annat till en definition av begreppet ”finansiella instrument” i Lagen om handel av värdepapper.
Peter Agardh, investeringskonsult i bolaget Agenta menar att offentlig sektor ofta tar för små risker i sina kapitalplaceringar.
– Finansiella tjänster som rör försäljning eller placering i fondandelar är undantaget upphandlingsreglerna. Lagtexten i LOU anger visserligen att undantaget rör ”värdepapper eller andra finansiella instrument” men enligt både gemenskapsrätt och svensk rätt på finansområdet så innefattas fondandelar i definitionen av finansiella instrument vilket gör en sådan tolkning rimlig, säger David Moius på Konkurrensverket.
Samtidigt påpekar han att en upphandling har sina fördelar.
– Även om upphandlingsreglerna nu inte kräver att en upphandling måste ske så är det förstås lämpligt att de upphandlande myndigheterna gör en ordentlig konkurrensutsättning för att erhålla de bästa marknadsvillkoren, säger David Moius.
För finanschef Mattias Olsson på Landstinget i Jönköpings län innebär det här en nyhet.
– Vi har tagit det säkra före det osäkra och upphandlat enligt lagboken. Men om det visar sig vara onödigt skulle det göra våra framtida upphandlingar lite enklare. Det skulle bland annat ge en öppning för justeringar under pågående upphandling, något som i förlängningen kan gynna inte bara oss utan kanske även leverantörerna, menar Mattias Olsson.
Måste ta risk
Under våren har man i media kunnat läsa om Helsingborgs kommun som förlorat många miljoner kronor efter en kapitalplacering i amerikanska obligationer. Fallet väcker naturligtvis uppståndelse eftersom det anses som olämpligt att kommuner spekulerar med skattepengar.
För att i möjligaste mån undvika den här typen av situationer finns det föreskrifter i Kommunallagen som anger hur kommunen bör arbeta. Till exempel måste kommunfullmäktige anta en finanspolicy som förvaltningen måste följa.
– Det blir en form av placeringsriktlinjer, förklarar Siv Stjernborg på Sveriges Kommuner och Landsting. Det är fullmäktige som är ytterst ansvarig för kapitalförvaltningen och sedan är det ekonomichefen eller finanschefen som hanterar kapitalet utifrån kommunens policy. I regel är finanschefen skyldig att avrapportera löpande till kommunstyrelsen.
I fallet Helsingborg hade den dåvarande finanschefen frångått riktlinjerna. Investeringskonsult Peter Agardh menar att det lätt kan hända igen. Efterlevnaden av policyn är inte särskilt hårt reglerad.
– En finanskunnig person som inte är intresserad av att följa policyn har inga större problem att avvika från den. Placeringarna följs i regel inte upp av revisorerna, säger Peter Agardh.
Men förluster av den här typen är ovanliga inom offentlig sektor. Det är snarare så att kommuner och landsting tar för lite risker i sin kapitalförvaltning.
– Visst tar man risker i sina placeringar och det är också poängen. Problemet är snarare att kommuner och landsting tar för lite risk än för mycket.
När det handlar om långsiktiga placeringar rekommenderar Peter Agardh en hög andel av aktier, vilket innebär en högre risk men också en chans till bättre avkastning.
– Det finns två problem som gör att kommuner och landsting i regel tar för små risker i sina placeringar. Det första är balanskravet, kommuner måste visa plus. Om man då har en stor del aktier finns det alltid en risk att finansnettot ger ett negativt resultat. Det andra problemet är politiskt, att övertyga politikerna om att placera med uthållighet och långsiktighet. Det kräver en viss pedagogik för att lyckas med det.
Finanschef Mattias Olsson i Jönköpings landsting tycker att politikerna i länet är lyhörda, och lyssnar till tjänstemännens rekommendationer.
– Vi som tjänstemän kan genom simuleringar visa vad som händer om vi placerar på olika sätt. Vi kan på så sätt visa effekterna av en förändrad allokering mellan räntor och aktier.
Däremot menar han att ett problem kan vara att veta hur långsiktiga placeringarna ska vara.
– Det kan alltid komma ett nytt politiskt beslut som ändrar föregående scenario. Det kan vara en bra idé att bestämma när i tiden de förvaltade pengarna ska betalas ut. Hur stor andel ska tas från driftsnettot och hur mycket från kapitalförvaltningen? Om du inte vet när pengarna ska vara tillgängliga för utbetalning är du inte lika riskbenägen, säger Mattias Olsson.
Den stora pensionsskulden
Hos Sveriges Kommuner och Landsting har man märkt av ett ökat intresse för kapitalförvaltning i samband med att konjunkturen vände upp för ett par år sedan. Dessutom börjar det närma sig allt större utbetalningar av den gamla pensionsskulden.
– Kommunerna vill försäkra sig om att det finns medel avsatta för att täcka kommande pensionsutbetalningar, förklarar Siv Stjernborg på SKL.
Siv Stjernborg, ekonom på SKL, har märkt ett ökat intresse för kapitalförvaltning allteftersom utbetalningarna av den gamla pensionsskulden blir kännbara hos kommuner och landsting.
Hon är noga med att säga att SKL inte har någon rådgivande roll i frågor om kapitalförvaltning.
– Däremot har vi i vår kommunikation med kommunerna resonerat kring de olika möjligheter som finns när det gäller att framtidssäkra kommande pensionsutbetalningar.
Tre alternativa sätt har diskuterat – att hantera pensionsmedel inom kommunens egen balansräkning, att teckna pensionsförsäkring eller att starta en pensionsstiftelse dit man avsätter medel.
Alla tre former av kapitalförvaltning förekommer ute bland kommunerna och deras bolag. Vilket alternativ som är bäst kan bara den enskilda kommunen eller landstinget avgöra, men det finns trots allt ett antal tydliga för- och nackdelar med de tre alternativen.
– Att hantera förvaltningen av pengarna inom den interna balansräkningen är en form som ger en mindre grad av öronmärkning av pengarna. Fullmäktige kan besluta om att öronmärka pengarna, men ett framtida politiskt beslut kan häva det.
Båda alternativen pensionsstiftelse och pensionsförsäkringar lyder under skatteregler för avkastning vilket innebär en avkastningsskatt på 15 procent. Detsamma gäller inte för avkastningen som går in i den egna balansräkningen.
Att bilda en pensionsstiftelse syftar till att skydda pensionstagarnas pengar, samtidigt som man inte vill betala dyra avgifter till pensionsförsäkringsbolag. Inom den privata sektorn kan bildandet av en stiftelse vara en försäkring om att kapitalet finns kvar även om bolaget går i konkurs, men kommuner och landsting löper inte den risken.
– En del hävdar att man via en stiftelse kan åstadkomma billig och effektiv kapitalförvaltning, men det är inte säkert att det är alldeles enkelt. Stiftelser lyder under en egen lagstiftning, som kanske inte alltid går bra ihop med kommunallagen, vilket gör att kommunfullmäktiges möjligheter att styra över stiftelsen minskar.
Siv Stjernborg menar att pensionsstiftelse kanske är mest intressant för kommunala bolag.
En enkel lösning
Pensionsförsäkringar är något som främst små kommuner tittar på.
– Små kommuner kan tycka att det är behändigt att hantera kapitalet via en pensionsförsäkring. Det ger en tydlighet i budgeten och mindre administration för kommunen.
Samtidigt är det inte helt enkelt, förutsättningarna varierar och de olika bolagen försöker förstås sälja sina lösningar med insmickrande marknadsföring. Till exempel är pensionsförsäkringar inte alltid värdesäkrade.
– Försäkringsbolagen räknar med att resultatet på lång sikt ska bli positivt, men det har hänt att kunder har fått täcka upp svaga resultat med tilläggsförsäkringar.
Mattias Olsson i Jönköpings landsting tycker att politikerna i länet är lyhörda, och lyssnar till tjänstemännens rekommendationer.
Investeringskonsult Peter Agardh påpekar att även kommuner som upphandlar förvaltningstjänster har ett helhetsansvar och bör övervaka kapitalet som är placerat hos olika förvaltare och i olika produkter. För kommuner som vill minimera sitt förvaltningsansvar finns det en möjlighet att köpa en helhetslösning från en enskild förvaltare.
– Därmed köper man inte bara förvaltningen utan även någon slags ansvar för helheten, hur man allokerar kapitalet. Problemet är bara att det inte finns särskilt många förvaltare som är bra på allt. En liten kommun kan vara villig att göra den kompromissen.
Ytterligare ett alternativ är att köpa de tjänster som Peter Agardh och hans kollegor på Agenta erbjuder.
– Vi tillhandahåller förvaltning av förvaltare. Vi sköter en löpande bevakning av förvaltare som det är svårt för våra kunder att få tid till, eller för den delen har kompetens till.
