Gabriel Karlberg, forskare vid institutionen för redovisning och finansiering vid Handelshögskolan i Stockholm, har lagt fram en avhandling, ”Styrning av outsourcad offentlig service – en balansakt mellan fasthet och flexibilitet”.
Avhandlingen är en fallstudie som studerar upphandlingen av ett stödboende för personer med missbruksproblem som genomfördes av en av Sveriges större kommuner. Styrningen av den privata entreprenören beskrevs som föränderlig och mångfacetterad snarare än förutsägbar och formell.
I studien tvingades parterna tidigt att omförhandla avtalet. Ett exempel var bemanningskravet i förfrågningsunderlaget som behövde justeras på grund av betydligt lägre beläggning än vad som antagits i upphandlingen. Dessutom drabbades boendet senare av en rad problem i form av en större vattenskada med efterföljande evakuering som inte var reglerade i avtalet.
– Förtroendet mellan parterna var inledningsvis lågt vilket gjorde det svårt för dem att hitta lösningar på problemen. Många av dessa hade kunnat lösas enklare om det redan från början funnits en relation med en närmare dialog. En sådan hade kunnat byggas med entreprenören, och andra potentiella leverantörer, redan innan förfrågningsunderlaget togs fram. Det går att bygga relationer med leverantörer inom ramen för LOU, säger Gabriel Karlberg till Upphandling24.
Han pekar på betydelsen av att utveckla förtroende mellan parterna.
– Synen på leverantörer präglas alltför ofta av skandaler och rädslan för att något ska gå fel. Detta leder till att upphandlande myndigheter ställer alltför detaljerade krav i sina förfrågningsunderlag och därmed bygger in en onödig spänning mellan parterna. Min studie visar vikten av att gå från en konkurrensliknande situation mellan upphandlare och leverantör till att snarare betrakta varandra som partner.
Socialtjänstlagen gjorde i det aktuella fallet att kommunen var ansvarig för verksamheten oavsett utförare. Gabriel Karlberg visar på vikten av att hitta gemensamma lösningar för den upphandlade verksamheten.
– Det finns möjlighet att bjuda in leverantörer redan innan man tar fram ett förfrågningsunderlag för att bättre förstå vad som går att beställa och bli mer öppen för influenser från marknadens aktörer. Detsamma gäller när verksamheten väl är i gång där båda parter behöver ta ansvar och samarbeta.
– Många förfaranden tillåter dessutom förhandling som kan bidra till en stärkt dialog. Det handlar om att skapa en arena för att mötas. När man sen har uppstartsmöten fokuserar man ofta för mycket på det praktiska istället för att se till att få en verksamhet som leder till så bra välfärd som möjligt. Om man dessutom har upphandlingssystem där parterna aldrig träffas blir avståndet ännu längre än nödvändigt.
Avhandlingen diskuterar om formella detaljkrav på egen hand kan hantera komplex offentlig verksamhet med stort behov av flexibilitet. Gabriel Karlberg pekar i sin avhandling på vikten av att funktionsbeskriva istället för att detaljstyra, särskilt när verksamheten är komplex.
– Alla förfrågningsunderlag har ett mått av tolkningsutrymme. Med ökat samförstånd mellan upphandlande myndigheter och leverantörer skulle synen på att reglera bort alla risker kunna minska och man slipper onödiga inlåsningseffekter. Med en för detaljreglerad styrning riskerar man att få dyrare verksamhet och även att missa innovation som kunnat bidra till en än bättre verksamhet, säger Gabriel Karlberg till Upphandling24.
Studien riktar sig till såväl forskare som praktiker som vill få en ökad förståelse för styrning av outsourcad offentlig service och avslutas med konkreta råd för hur man kan möjliggöra informell styrning och flexibilitet.
Problemet är att LOU, som regelverk, är oflexibelt. Precis som i alla andra fall där vi försöker att garantera rättssäkerhet förlorar vi flexibilitet.
Rättssäkerhet (= reglering och styrning) minskar flexibiliteten; flexibilitet (= frånvaro av strikta regler) minskar rättssäkerheten. Det finns en motsats mellan flexibilitet och rättssäkerhet då dessa två sinsemellan är oförenliga – det är målsättningar som inte samtidigt kan tillfredsställas fullt ut.
Ett system som är rättssäkert – likabehandlande, förutseende och transparent – kan inte vara flexibelt. Det går inte, utan förenar man flexibilitet och säkerhet måste man kompromissa bort på båda sidorna och vi får ett system som varken är fullt ut flexibelt eller fullt ut rättssäkert.
I slutändan är det en omöjlig uppgift att utforma ett regelsystem eller ett förfrågningsunderlag som tillfredsställer alla.
Ordet ”Partnerskap” i offentlig upphandling är ett modeord och väldigt missbrukat.
Om man tittar på definitionen av partnerskap så bygger det på två eller flera parter som har gemensamma mål.
När man gör affär med en privat motpart (inte partner), så bygger hela deras affärsidé på att tjäna pengar. Även de som kallar sig idéella och ”icke vinstdrivande” måste dra in pengar för täcka sin verksamhet.
Som offentlig myndighet har man målet att få så mycket som möjligt för varje krona (iallafall borde man ha det) eller sänka kostnader (och förneka inte att vi har det målet). Säg då vilket företag som arbetar för sänka sin försäljning till en kund? Möjligen dörrknackande dammsugarförsäljare om de fortfarande finns.
Redan där har man olika mål. Och då kan man inte använda ordet partnerskap.
Man har en affärsrelation. Varken mer eller mindre.