Möjligheterna för en upphandlande myndighet att försäkra sig om att man får den kvalitet man önskar till ett bra pris är i själva verket stora. Det gäller även om bara priset utvärderas. Som i all upphandling handlar det dock om att veta vad man gör.
En utvärdering av annat än pris – i allmänhet kvalitet – innebär att den upphandlande myndigheten (eller enheten) mer eller mindre med nödvändighet kommer att få något annat än vad den egentligen vill ha, i första hand antingen en onödigt hög kvalitet – till ett onödigt högt pris – eller en alltför låg kvalitet. Varken det ena eller andra är bra.
Antingen vet en upphandlande myndighet vad den vill ha, eller också vet den det inte. Om den vet vad den vill ha, ska den uttrycka det i upphandlingen. Och det ska uttryckas på ett sätt som är mätbart och som gör det till avtalsinnehåll, så att en vinnande leverantör åtar sig att leverera vad den upphandlande myndigheten vill ha.
En upphandlande myndighet som inte vet vad den vill ha, bör inte köpa. Det är sunt förnuft. Den bör i stället ta reda på vad den egentligen vill ha, för att därefter köpa det. Att köpa utan att veta vad man vill ha, är i allmänhet att slösa med skattemedel.
En upphandlande myndighet som gör sitt jobb, vet också varför den vill ha objektet. I det ligger att den vet hur viktigt – eller oviktigt – det är att leverans sker i tid, att rätt kvalitet, rätt antal med mera levereras, liksom att till exempel miljökrav och andra sociala krav tillgodoses. Även det måste uttryckas i upphandlingen, inte minst i form av påföljder mot avtalsbrott i de så kallade kommersiella villkoren.
Det finns fyra olika kategorier av avtalsvillkor. De har var för sig olika ändamål. En kategori skapar ordning. En annan fördelar värden. En tredje fördelar risker. Och en fjärde summerar fördelningen av värde och risk.
Beskrivningen av avtalsobjektet fördelar både värde och risk. De flesta andra avtalsvillkor, såsom påföljderna för avtalsbrott och regleringen av när, var och hur leverans skall ske, fördelar framför allt risker, och därmed kostnader. I den fjärde kategorin finns bara avtalsvillkoret pris. Dess funktion är att summera fördelningen av värde och risk.
En upphandlande myndighet ska beskriva vad den vill ha och på vilka villkor den vill ha det. Det är inte högt ställda krav. Om väl de två enkla komponenterna är på plats, återstår bara för en leverantör att summera dem genom att ange det pris till vilket den är beredd att leverera enligt det förslagna avtalet.
Priset blir därmed leverantörens enda bidrag till avtalsinnehållet. Och det finns naturligtvis ingen anledning att utvärdera annat än sådant som leverantörerna har tillfört upphandlingen.
Det är en vanlig uppfattning att en upphandlande myndighet måste utvärdera kvalitet för att få kvalitet. Den kommer ofta till uttryck genom kritik mot att bara utvärdera priset.
Uppfattningen är felaktig. Den bygger – låt vara rimligtvis omedvetet – på antagandet att den upphandlande myndigheten inte vet vad den vill ha och inte förmår uttrycka det i upphandlingens objektsbeskrivning.
Men om det väl görs, begår leverantören avtalsbrott om den levererar något annat. I kombination med ändamålsenliga kommersiella villkor innebär därmed en bra objektsbeskrivning att en leverantör kommer att göra vad den kan för att leverera enligt avtalet, innefattande den avtalade kvaliteten.
Uppfattningen att det utvärderingskriterium som brukar benämnas ”lägsta pris” i sig leder till dålig kvalitet är en fundamental – och för Europas skattebetalare sannolikt väldigt dyr – missuppfattning. Att bara utvärdera priset leder i stället regelmässigt till avtal om leverans av rätt kvalitet!
Jon Kihlman, advokat, jur.dr
Författare till ”Vad en upphandlande myndighet inte behöver göra”
Mycket bra formulerat Jon!
Kvalitet handlar ofta om aspekter som är svåra att mäta och uttrycka
i ett avtal, som beteenden. Något som sällan framkommer i diskussion om
offentlig upphandling, men som de flesta upphandlare är väl bekanta med, är att en leverantör som vunnit en ramavtalsupphandling, slår sig till ro. Leverantören vinner inget på att vara tillmötesgående. Som i ett upphandlade ramavtal för hantverkstjänster: Leverantören skickade inte sina bästa handverkare (även om de hade samma ”formella” kvalifikationer), de låg högt i budget (priset reglades
per timme) etc. Detta var en känsla och inget som går att bevisa (ännu mindre att sanktionera i avtalet). Och denna upphandling är inget särfall. Även om referenser (på goda grunder) ofta ifrågasätts, kan mjukare värden lättare fångas upp i referenstagning. Har leverantören t.ex. med bibehållen kvalitet utfört uppdrag till högst samma timpris i aktuell upphandling? En annan mekanism är att enbart jobba med förlängningsoptioner, och inte förlänga med samtliga ramavtalsleverantörer: Då måste leverantörerna ständigt återvinna förtroendet! Mycket tyder dock på att förlängning måste ske med samtliga, om det inte föreligger
rätt att häva.
Det kan också tilläggas att många upphandlande myndigheter de
facto har inte kompetensen att beskriva avtalsobjektet, det ju just därför man anlitar en leverantör! Jag skulle aldrig kunna beskriva en modern bil i en kravspecifikation, med alla smarta funktioner som finns.
Det finns en stor övertro på utvärdering och problemen med det blir knappast mindre för att upphandlaren använder tveksamma affärsmodeller. Jag anser att avsaknaden av uppföljning under avtalsperioden inte kan ersättas av utvärdering vid anbudsprövningen. Om man tittar rent objektivt på saken så är det ju bara när upphandlaren använder värderingsgrunden ekonomiskt mest fördelaktiga som man kan få billiga anbud med lågt mervärde. Vid upphandling till lägsta pris är kvalitetskraven redan fastställda. I dessa upphandlingar går det inte att kompensera brister i mervärde genom att sänka priset.
Att upphandlaren inte kan och vet allt om kontraktsföremålet är helt naturligt. Att beställaren, den interna experten på området, inte vet vad man behöver köpa för att bedriva verksamheten eller inte delger upphandlaren denna information är ett problem som inte upphandlaren kan lösa genom att utvärdera sig fram till kontraktsföremålets innehåll. Om det är svårt för en upphandlare att ställa krav på exakt vad man behöver så kan man ju inte heller förvänta sig att leverantören ska förstå det. Frågan är också hur man kan utvärdera ett anbud om man inte vet eller kan beskriva vad man vill ha. Detta problem går inte heller att lösa med förlängningsoptioner utan kräver skarpa och tydliga avtalsvillkor som anger vilken påföljden blir om leverantören inte lever upp till de ställda kraven ex. innehållen betalning osv.
Jag anser att man som upphandlare bör tillämpa samma affärsmodell i yrkesutövningen som när vi gör affärer med egna pengar. Varför skulle man betala mer för något som är bättre än det verksamhetsuppdraget kräver? Om det ”extra” är viktigt bör det ingå i minimikravet och om det är något man kan ”ha eller mista” bör man inte betala något alls för det. I det läget kvarstår bara en enkel fråga:
Jag ska vill köpa det här kontraktsföremålet! Vad kostar det?
Självklart ska uppföljning ske av det som går att reglera i ett avtal, sådant som är lätt att hitta mätpunkter för. Resten kan man kanske försöka premiera i en utvärdering (uttrycker mig försiktigt, bestämda åsikter bör undvikas i fråga om upphandling). Det är riktigt att EMF kan leda till billiga anbud med lågt mervärde, såvida man inte anger ett lämpligt golvpris i upphandlingen.
Men jag tror att det kan finnas en övertro på vad som går
att reglera samt uttrycka i ”skarpa och tydliga avtalsvillkor”. Leverantörer vet hur denne ska få marginaler på avtalet, varvid upphandlade avtal inte sällan i slutänden blir dyrare än att handla i valfri butik (ett sådant ”beteende” kanske går att fånga upp i en referenstagning). Det där ”extra” är mjuka värden som att leverantören är tillmötesgående och prioriterar oss som kund etc, och är svårt att ange som ”minimikrav”.
Även sådant som går att uttrycka i ett avtal kan vara svårt
att använda. Jag har aldrig under mina 5 år som upphandlare tillämpat vite, och knappt hört talas om någon som gjort det. Min erfarenhet är att vite är fruktansvärt svårt att i praktiken tillämpa. Det är ofta komplexa situationer,
och svårt att tolka exakt under vilka förutsättningar vitet går att tillämpa. Det är också svårt att häva avtal på hållbar juridisk grund, fa vad gäller att ha tillräcklig dokumentation och att reklamera i tid (på ett ramavtal kan det ske tusentals beställningar varje dag), samt att nå kravet om väsentlighet.
Om jag som privatperson upphandlar en specifik byggprojekt, kan jag kalla leverantören till mig, be dem visa hur de avser göra, och få en känsla för vad de kan. Jag kan prata med andra kunder, googla etc. Trots detta är det väldigt svårt. Vid upphandling av ramavtal för hantverkstjänster har jag svårt att se något annat än referenser som utvärderingskriterium, även om det
kanske går att hitta något annat att dra på. I andra hand skulle jag upphandla till ett fastställt pris, och kanske använda sociala krav som en parameter före lottning. Att upphandla ett sådant ramavtal till lägsta pris, oaktat skarpa
avtalsvillkor, skulle nog vara förödande.
Väl talat Jon och Julianna! Tack!
Instämmer! https://upphandling24.se/bristande-kunskap-ger-fortsatt-gammal-teknik/