Sedan rutinerna för avrop skärptes för några år sedan, har nyttan med ramavtal i stor utsträckning försvunnit – samtidigt som problemen kvarstår. Är det kanske dags att lägga ner de nationella ramavtalen – i alla fall i dess nuvarande former?
På den gamla onda tiden tecknades ramavtal med ett antal leverantörer, ofta väldigt många, varpå deltagande myndigheter ganska formlöst ”köpte” från någon av dem.
Ramavtal användes ofta som ett sätt att i praktiken kringgå konkurrensen och upphandlingsreglerna; man tecknade ramavtal med en massa leverantörer, men avropade enbart från sin favorit! Eftersom ramavtalsupphandlarna tog ut en ”administrationsavgift” baserat på omsättningen, fanns det även ekonomiska incitament att ta med så många leverantörer som möjligt.
Efter omfattande klagomål från leverantörerna, infördes dagens typer av avropsrutiner: rangordning/fördelningsnyckel eller förnyad konkurrensutsättning. Detta har minskat antalet ramavtalsleverantörer, men framför allt har det inneburit ett större ansvar och en ökad arbetsinsats från de avropande enheterna. De administrativa (arbetsbesparingen) och juridiska (riskminimering) fördelarna med att avropa har krympt, eller rentav försvunnit.
När dessutom avtalsvillkoren ofta upplevs som illa anpassade till en enskild avropande enhet, kan man därför fråga sig om det längre finns någon fördel med att avropa från ett (nationellt) ramavtal, jämfört med att upphandla själv?
Många ramavtalsupphandlingar (nationella ramavtal hos Kammarkollegiet och SKL samt vissa landstingsramavtal) har blivit så stora att de leverantörer som inte kommer med knappt kan överleva på mark-
naden, vilket lett till närmast obligatoriska och långvariga överprövningsprocesser.
En annan aspekt av storleksfokuseringen inom ramavtalen är att de mindre företagen sällan har en reell chans att vara med, annat än som underleverantörer med okända villkor.
Paradexemplet måste vara det statliga ramavtalet för managementkonsulttjänster: Kammarkollegiets förstudie visade att branschen i Sverige består av cirka 25 000 individer i cirka 20 000 företag – varpå man antog fem (5) leverantörer på ett nationellt ramavtal!
Alla högtravande ord om SME betydde i vart fall inte att de mindre företagen skulle kunna lämna egna anbud och få egna avtal. Om man skulle resonera på samma sätt kring dagens debatt om sociala krav, borde väl de anställda i fjärde underleverantörsledet vara nöjda med att överhuvudtaget få utföra arbetet – om än till usla villkor!
Men trots ovan beskrivna problem, och trots att förutsättningarna och spelplanen förändrats i grunden, fortsätter samma gamla aktörer att upphandla ramavtal inom samma gamla – och vissa nya – områden som om inget hänt. Det är förvånande att Konkurrens-verket – som kräver att varje upphandlare kring varje enskilt krav analyserar om kravet är ”relevant, rimligt och proportionerligt för att uppnå syftet” – inte agerat mot bristerna i dagens ramavtalsverksamhet.
Problemen har ju diskuterats länge, till och med i offentligt tryck (prop 2006/07: 128, sid 172 ff), utan att något skett, så man undrar ju om det över-huvudtaget finns någon kontroll och styrning på överordnad nivå?
I den nationella upphandlingsstrategi som nu arbetas fram, känns det därför angeläget att följande frågor besvaras:
• Vilket mål/syfte har de nationella/centrala ramavtalen?
• Vilka områden lämpar sig över huvud taget för ramavtal?
• Vilken nytta får man av dagens upplägg – till vilka kostnader?
• Hur ser avvägningen kostnader – nytta ut om affärerna i stället sker lokalt/regionalt?
Ulf Sjölin
Sjölin & Partners AB
Managementkonsult med inriktning på inköp/upphandling
Jag håller med att stora nationella upphandlingar skapar en disfunktionell marknad och uppnår precis motsatt syfte till vad upphandlingslagstiftningen avser.
Ulf Sjölin pekar på relevanta problem (det finns fler) med stora ramavtalsupphandlingar och som har en gemensam nämnare, nämligen att anbudskonkurrensen (både på kort och lång sikt) försvagas till nackdel för myndigheter och skattebetalare. Men ett viktigt (viktigaste?) incitament(et) för upphandlande myndigheter att genomföra sådana upphandlingar, utöver ett allmänt sett (juridiskt) svårt regelverk, måste anses vara myndigheters möjligheter att minska sina administrationskostnader för upphandling. En motverkande kraft mot utvecklingen skulle kunna vara att inom ramen för forskningen på upphandlingsområdet ta fram fler studier som bl.a. visar skillnader (produktpris och kvalitet) mellan centrala/stora ramavtalsupphandlingar och lokala/mindre upphandlingar på specifika produktområden. Men oavsett vad som görs av myndigheterna med särskilt ansvar för området för offentlig upphandling visar utvecklingen att det i nuläget är svårt att i väsentlig grad få till stånd en annan ordning. Till detta bidrar många myndigheters otillräckliga resurstilldelning för upphandling av varor och tjänster.
Det är ju jättebra att RAM-avtalen upphandlas centralt så att -alla-, litet som stort företag får samma chans med samma villkor att lägga anbud. Framförallt en stor fördel för de mindre företagen eftersom annars blir det i huvudsak endast de stora drakarna som tar hela marknaden själva eftersom de har större resurser i form av fler säljare, större marknadsbudgetar (och allt vad detta innebär, från enskilda representationer till större mässor/tryck/distribution), m.m.
En annan stor resurs som de stora drakarna har är egna upphandlare varför de kan trycka på kunderna att skapa egna avtal med dom. Det är väldigt få SME-företag (och troligen ingen av de mindre) som har egna upphandlare främst på grund av lönekostnader eller motsvarande kostnader. Därför är det återigen jättebra att centrala avtal upphandlas så även de små företagen får hjälp att de skapas korrekt och centralt med lika villkor för -alla-. Må det bästa anbudet sedan vinna, oavsett om det kommer från ett stort eller litet företag!
Per-Arne Sundbom trycker på en viktig punkt, de flesta myndigheter har för lite upphandlarresurser för att klara av att göra upphandlingarna i egen regi. Därför behövs de regionala och centrala avtalen, då kan man lägga de resurser man har på att upphandla det som är specifikt för myndigheten och inte det som är standardiserat. Men han trycker också på att vi har ett komplicerat regelverk för upphandling där vi valt att tillämpa direktiven ända ner. Det kostar otroliga pengar för myndigheter när ett inköp för 600 tkr i princip kräver samma insats som ett inköp för 6 msek. Om man kunde “avjuridifiera” inköp under tröskelvärdet skulle resurserna räcka längre. Vi får också notera att trots 4 lagar som reglerar offentlig upphandling finns ingen högskoleutbildning där man efter tre års studier blir offentlig upphandlare. Forskningen på området är bristfällig och politikerna strävar efter att uppfylla politiska mål utöver de kommersiella med upphandlingarna. Självklart kommer de centrala avtalen bli allt viktigare och ännu fler i framtiden eftersom alla politiska krafter driver åt det hållet. Det blir allt mer komplext för alla och då använder man så många centrala avtal som möjligt för att kunna fokusera på det som är specifikt.
Det finns faktiskt 2 utbildningar , om jag inte missminner mig, där man blir just Offentlig Upphandlare. De bedrivs i Yrkeshögskolors regi och startade förra året.
Jo, YH-utbilningar finns det mängder av, men det jag anser saknas är utbildning på universitetsnivå och därtill anknutna forskartjänster. Inget ont om YH, det är ett bra komplement. Samhället borde markera lite mer om man tycker upphandling är viktigt så att det går att studera och ta en masterexamen till exempel. Det finns en stor brist på upphandlare och om man driver linjen att skrota de centrala ramavtalen får man nog se till att tillgången på välutbildade upphandlare blir bättre.
YH-utbildningar är på högskole-/universitetsnivå. Problemet är snarare att offentliga verksamheter (kommmuner ffa) kräver sådan erfarenhet att nyutexade inte kommer in. Jag har själv gått en sådan och vet vilket h-e det var att få ett jobb inom offentlig upphandling men då det var det jag ville jobba med så var det bara att vara envis. Fick till slut ett där jag var ensam sökande….. Nu efter 3 år kan jag i stort sett välja vilket jag vill. Nationella ramavtal pga ej kompetens inom myndigheten kunde vara ett minne blott om man vågade släppa in de som har utbildning men ej erfarenhet. Hur många kan säga att man har fullgod nytta av ett nationellt ramavtal? De är gjorda för att passa legio varvid den enskilda UM får tumma på ett antal önskemål för att kunna använda ramavtalet. Om man frångick dem skulle många fler små, mindre och lokala företag få en helt annan möjlighet på marknaden och UM skulle kunna få de avtal de behöver.
Javisst, det borde anställas fler, både med YH och med teoretiskt universitetsutbildning. Vore en bra kombination! Jag hackar inte ner på YH, det behövs verkligen, jag har själv jobbat med YH-elever och med YH-projekt och tycker det är bra. Men jag saknar den akademiska biten med masterexamen och forskning. Visst är det oftast bättre med egen upphandling utom i vissa volymdrivna områden. Hade man alltid resurser så skulle man kunna skräddarsy sina ramavtal till den egna myndighetens behov och det vore naturligtvis bättre. Men så ser inte verkligheten ut, tyvärr. Men så länge man inte anställer fler samtidigt som upphandlingarna blir mer tidskrävande kommer de centrala avtalen att vara viktiga.
Det här är en så grov förenkling att den närmast är felaktig. Var ska man börja? Först och främst är det inte ett problem för SME att det finns inköpscentraler – Kammarkollegiet, SKL Kommentus Inköpscentral och Inköp Gävleborg är de stora, men det finns många fler, t.ex. Göteborgs stads Upphandlingsbolaget AB. Alla dessa har avtal och ramavtal med ett stort antal små och medelstora företag. De har också uttalade strategier att upphandla på sätt som ger goda förutsättningar för små och medelstora företag att delta i anbudsgivningen. Tittar man på fakta, så framgår att av Kammarkollegiets 1165 ramavtal år 2012, var 84 procent slutna med små eller medelstora företag. Av leverantörernas återförsäljare, var 97 procent små och medelstora företag, och av underleverantörerna var 85 procent små och medelstora företag. Liknande uppgifter står att finna hos SKI Kommentus, där 81 procent av ramavtalen ingåtts med små och medelstora företag (Källa: SOU 2013:12, s. 535 ff.).
När det gäller exemplet med Kammarkollegiets ramavtal omfattande managementkonsulttjänster, så fanns det i tre avtalsområden 16 ramavtal med 120 underleverantörer. Alltså inte fem leverantörer. Ramavtalen löpte ut vid årsskiftet, och de nya ramavtalen har fastnat i en överprövningsprocess, enligt information på avropa.se. Marknaden för managementkonsulttjänster till statliga myndigheter förefaller således vara fri i nuläget?
“Problemet” med de stora ramavtalen är imaginärt. Ha i åtanke att Kammarkollegiets och SKI Kommentus ramavtal tillsammans står för max 4 procent av den totala årliga upphandlingsvolymen i Sverige – högt räknat (ofta uppskattas volymen till cirka 600 miljarder kr per år). Vem som helst inser att inköpscentralernas marknadspåverkan, trots stora enskilda ramavtal, är begränsad. Och vad ska Konkurrensverket göra åt korrekt upphandlade ramavtal? Det är knappast relevant i vare sig upphandlings- eller konkurrenstillsynshänseende att ett ramavtal upphandlat för statliga myndigheters räkning har stora företag som leverantörer. Särskilt inte som dessa företag sannolikt kan visa att de har hundratals underleverantörer, som alla är SME…
Det finns en övertro på att centrala avtal skall lösa större och små myndigheters behov av varor och tjänster. De ramavtal som kräver förnyad konkurrensutsättning kräver en hel del arbete. Kammarkollegiets förra upphandling av IT-relaterade produkter hade en information på 40 sidor (A4) hur man genomför avrop! Små myndigheter har ingen eller kanske endast en person på halvtid som sköter upphandlingar blir därmed inte hjälpta. I dessa myndigheter är det personal i verksamheten som i stor utsträckning genomför inköpen. Att genomföra en förnyad konkurrensutsättning blir det aldrig tal om! Vad krävs det för att lösa deras problem? Utbildning av politiker i nyttan av att konkurrensutsätta myndigheternas behov via upphandling. Då skulle det anställs fler personer på upphandlingsfunktionen, blir mitt förslag.
Nog med förslag!
Hej Upphandlingskonsulten!
Förenkling – javisst, 3 500 tecken räcker inte så långt!
Ang SME:
Tror du att underleverantörerna har samma villkor som de som står i ramavtalet med “huvudleverantören”? Tror inte jag.
Tror du inte att de hellre skulle vilja ha egna avtal direkt med brukarna/avroparna? Tror jag.
Givet detta – varför ska man överhuvudtaget räkna in underleverantörer som pga “storlekskrav”, mm, bedömt att de inte själva kunnat lämna anbud, i all den statistik som inköpscentralerna redovisar?
Men viktigare än det är nog att fundera på vilken nytta som inköpscentralerna tillför numera?
Ger ramavtalen bättre priser, bättre villkor eller vad? Den adm skillnaden mot egen upph är inte så stor längre.
Är detta värt den dolda kostnad som finns i de omsättningsbaserade “provisioner” som tas ut av inköpscentralerna?
Och väger denna eventuella nytta upp de konkurrensproblem som finns i att de endast är de stora nationella drakarna som kan/orkar lämna anbud?
Hej Ulf,
Nej, självfallet har underleverantörerna andra villkor – upphandlande myndigheter ingår heller inte avtal med dessa, utan med huvudleverantören. Underleverantörer faller strikt talat inom avtalsfrihetens hägn.
Sannolikt vill många små leverantörer ha “egna ramavtal”. Detta är knappast ett problem. Samtidigt är det svårt för ett litet företag att ingå ett ramavtal där man förbinder sig att leverera varor och tjänster i en volym som kanske är mycket större än den egna kostymen. Där har vi småföretagarens dilemma.
Om en leverantör anser att en upphandlande myndighet genomför en upphandling som bryter mot de fem principerna, eller någon specifik bestämmelse i upphandlingslagstiftningen, så finns möjligheten att ansöka om överprövning. Det är bra att inköpscentralerna redovisar information om underleverantörer, det visar om inte annat att ramavtalen ger upphov till bieffekter som kommer underleverantörsleden till gagn. Ärligt – är det verkligen så nattsvart? Tror inte det va?
Inköpscentraler ingår avtal och ramavtal för andra myndigheters räkning. Detta är i det stora flertalet fall positivt, då det ger effektivitetsvinster för många myndigheter. Det är en tydlig nytta, som är efterfrågad och väsentlig för upphandlande myndigheter och enheter.
I de flesta fallen ger inköpscentralernas avtal såväl bättre priser som tydligare och mer omfattande villkor. Det går sannolikt att hitta enskilda fall där det inte är så, men genom samordnade upphandlingar får man självklart dessa fördelar.
Den “dolda kostnad” du nämner – dvs förvaltningsavgiften som finansierar inköpscentralerna (i vart fall statens inköpscentral) – är tydligt angiven som ett villkor i både förfrågningsunderlag och ramavtal. Någon provision är det inte fråga om. Man kan, när det gäller Kammarkollegiets ramavtal, lika gärna se det som en återbäring av skattemedel till statskassan. Det är nämligen skattepengar som finansierar myndigheternas avrop från deras ramavtal!
Det finns sammanfattningsvis inga konkurrensproblem värda namnet som följd av inköpscentralernas verksamheter. Under alla omständigheter väger nyttan av dem mycket tyngre än den eventuella problematik små och medelstora företag upplever i och med att ramavtalen är stora, nationella och ingångna med stora företag. De genererar dessutom affärer till ett stort antal små och medelstora företag i underleverantörs- och återförsäljarledet. Att villkoren mellan underleverantörer och leverantörer i vissa fall kan vara kärva, är snarast en omständighet som får hänföras till näringslivets hårda tillvaro. Ingen har rätt att ingå ramavtal med en inköpscentral – alla, även de stora, måste kämpa om avtalen. Som tur är har myndigheter en skyldighet att med jämna mellanrum konkurrensutsätta sina ramavtal – så att nya företag kan komma in på marknaden, och för att hela tiden säkerställa en sund och levande konkurrens inom den inre marknaden. Jag vet, det låter klyschigt, men det är faktiskt sant, och det är därför det ser ut som det gör.