Varken upphandling eller bidrag – IOP är den tredje vägen

Den här artikeln är ett smakprov ur tidningen Upphandling24 som inte har samma innehåll som sajten. Prenumerera på tidningen här.

Idéburna organisationer bidrar till att lösa samhällsutmaningar som det offentliga inte klarar. Men hur kan samarbetet mellan dem bli smartare? En lösning är IOP, idéburet offentligt partnerskap.

– IOP är en samverkansform mellan en offentlig aktör och en idéburen organisation, där de tillsammans går in i ett partnerskap för att lösa en samhällsutmaning, säger juristen Amir Daneshpip, som skrivit en rapport om IOP.

Röda Korset hjälper tortyroffer, kvinnojourer värnar våldsutsatta kvinnor, Frälsningsarmén och Stadsmissionen bidrar till värdigare liv för hemlösa och andra utsatta grupper. Det är exempel på samhällsinsatser som idéburna organisationer gör. Det kan också handla om insatser för flyktingar, hemlösa, arbetslösa ungdomar, missbrukare, tiggare, fattigpensionärer, personer som fått avslag på asylansökningar, personer med psykiatriska diagnoser – eller insatser som syftar till att stärka gemenskapen och framtidsmöjligheter i utsatta stadsdelar.

Traditionellt har dessa organisationer fått förlita sig på att driva verksamheten genom donationer och årliga föreningsbidrag. Den verksamhet de driver är svår att få in under Lagen om offentlig upphandling, LOU, eftersom det inte finns en traditionell marknad för detta.

– Bakgrunden till IOP är att man sökt en tredje väg för att ingå överenskommelser, som varken bygger på bidragsgivning eller offentlig upphandling i konkurrens enligt LOU, säger Amir Daneshpip.

De partnerskap som växer fram innebär att kommuner eller regioner tecknar överenskommelser, partnerskap, där den idéburna organisationen driver verksamheter som kommunen delvis finansierar.

Alla tjänster kan inte köpas

En viktig skillnad mellan en upphandling och ett partnerskap är att initiativet i partnerskapet kommer från den idéburna organisationen.

De ser ett behov eller samhällsproblem och de har ett förslag till lösning som ofta bygger på ett helhetstänkande med flera inblandade partner.

– Partnerskapen behövs för att det offentliga inte klarar att lösa alla samhällsutmaningar. Det går inte alltid att köpa in de tjänster som de idéburna erbjuder. Traditionellt har folkrörelserna erbjudit mervärdesinsatser och har ett ”know-how” som saknas på marknaden, säger Amir Daneshpip.

I dag finns mer än 60 IOP:er igång runt landet och Eva Ternegren, som är medarbetare på Coompanion i Göteborg, en rådgivare för dem som vill starta kooperativa företag, ser IOP som en växande möjlighet. Nu behöver kommunerna få mer kunskap och bli mindre rädda för att bryta mot EU:s regler för att satsa mer på partnerskap.

– Ett IOP är ingen beställning av en vara eller tjänst som man på förhand vet vad det är och lägger anbud på. Ett IOP kan uppstå när en idéburen organisation har hittat ett behov eller ett problem som man har en lösning på och där det offentliga ser att det behöver lösas, säger Eva Ternegren.

I den situationen är det smart att ingå ett partnerskap, menar hon. Då går det offentliga in med medel, lokaler och kanske arbetskraft och det idéburna med sin specifika kompetens.

Med partnerskapet skapas en ny relation mellan den idéburna organisationen och det offentliga. Det är inte längre fråga om beställare och utförare, det är mer av samskapande mellan jämbördiga parter.

I större IOP:er är det vanligt att representanter från båda parter sitter tillsammans i styrgrupper.

Började med folkrörelser

En viktig skillnad mellan en offentlig upphandling och ett IOP är också att det går att agera mer flexibelt i ett IOP. Innehållet är mindre reglerat och när en ny situation uppstår, så kan parterna tillsammans samtala om det – och det offentliga har möjlighet att, vid behov, gå in med mer resurser.

Vänder man blicken bakåt ser man att människor i mer än hundra år varit medvetna om att det inte räcker med att vänta in myndigheters insatser. I samband med den stora urbaniseringen i slutet av 1800-talet, med stor fattigdom, svåra arbetsvillkor och mycket fylleri föddes en rad folkrörelser (som idrottsrörelsen, nykterhetsrörelsen, frikyrkorörelsen), vars syften var att bidra till bättre villkor för folk.

Tillsammans med nya aktörer bildar folkrörelserna dagens idéburna organisationer och de har tillsammans samlat kunskap, erfarenheter och informella och formella nätverk. De kan möta samhällsproblem från brukarperspektiv och möter människor i deras vardag och inte i den maktposition som till exempel myndighetsutövning kan innebära.

Lättrörliga och snabba

En utsatt människa eller grupp av människor kan ha det lättare att acceptera stöd och problemlösning från de idéburna – och ibland kan välfärdssamhällets maskor vara för glesa för att fånga upp exempelvis en missbrukare med en psykiatrisk diagnos.

– De här organisationerna ligger i framkant när det gäller att uppfatta behov hos människor som har svårt att göra sig hörda. De förbättrar deras villkor och gör dem mer delaktiga i samhället, säger Eva Ternegren.

Det som kännetecknar de idéburna organisationerna är alltså att det saknas en traditionell marknad för deras verksamhet, de bidrar med något unikt och har kunskap som saknas inom det offentliga. Det kan snabbare snappa upp rörelser i folkhavet, nya problem som dyker upp och samarbeta brett för att möta en ny situation. De är helt enkelt ofta mer lättrörliga än offentliga aktörer.

Detta nådde fram till de flesta svenskar hösten 2015 med den stora flyktingströmmen från Syrien då myndigheter och kommuner stod relativt handfallna. På flera platser i landet blev IOP då en lösning, där idéburna organisationer tog initiativ till insatser som tog helhetsgrepp och hade mervärden det offentliga inte kan matcha.

– I partnerskap för ensamkommande flyktingbarn har man bland annat sett till att barnen har fått svenska värdfamiljer så att de får träffa andra i sin egen ålder, man erbjuder meningsfulla fritidsaktiviteter och flera organisationer bidrar med erfarenhet och nätverk som ger en bra introduktion till det svenska samhället, exemplifierar Amir Daneshpip.

Onödig osäkerhet

Detta smörgåsbord av åtgärder och aktiviteter är det svårt eller omöjligt att definiera i ett förfrågningsunderlag. De enda som kan erbjuda detta är den idéella sektorn, menar Amir Daneshpip.

I LOU finns inget direkt undantag för IOP. Det är snarare så att IOP ligger vid sidan om det som lagen reglerar.

– När det varken finns en marknad eller en konkurrenssituation att vårda, då är man inte tvungen att använda konkurrensmedel för att köpa in en viss tjänst. De idéburna organisationernas arbete för hemlösa och kvinnojoursverksamhet är klockrena exempel på det, säger Amir Denishpip.

Ännu finns en osäkerhet hos många kommuner ifall IOP kan bryta mot EU:s regler. En oro som både Amir Denishpip och Eva Ternegren tycker är överdriven. Följer man bara en rad kriterier (se nedan) så bör det varken strida mot kommunallagen eller LOU.

– IOP befinner sig i en gråzon. Det är varken lagreglerat eller har prövats rättsligt än, men oron är för det mesta obefogad. Enligt EU-rätten går det att teckna överenskommelser om IOP, säger Amir Daneshpip.

De nya reglerna gör det möjligt att utan föregående upphandling köpa in välfärdstjänster upp till ett värde av cirka 7,5 miljoner kronor.

Kriterier för idéburet offentligt partnerskap, IOP:

• Verksamheten initieras av den idéburna organisationen (IO).
• Verksamheten ska förverkliga ett politiskt program eller plan, där IO ingår.
• Verksamheten bidrar till lokal utveckling och delaktighet i samhället.
• Den offentliga verksamheten ser IO som en fri och självständig aktör.
• Det saknas en marknad eller en konkurrens-situation att vårda.
• Parterna är med och samfinansierar verksam-heten (pengar eller andra insatser).
• Den offentliga organisationen detaljreglerar inte verksamheten.
• Verksamheten är tänkt att drivas under en längre tid.

Här möts de som Välfärdssverige tappat bort

Skåne Stadsmission har ett partnerskap med Region Skåne för att erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård till människor som lever i utsatthet. – IOP gör att planeringen blir mer långsiktig och att vi kan samarbeta på ett annat sätt än tidigare, säger Ann Norén, verksamhetschef på Skåne Stadsmission.

En hemlös person söker upp akuten – i ett eländigt skick. Varför väntade hen så länge med att söka vård? Så var situationen i Malmö 2001, då stadsmissionen öppnade en hälso- och sjukvårdsmottagning med finansiellt stöd från Region Skåne. Den skulle fånga upp personer i samhällets utkanter innan de behövde akutsjukvård. Tidigare fick Skåne Stadsmission årliga projektstöd för att erbjuda hälso- och sjukvård. Sedan 2013 drivs det som ett idéburet offentligt partnerskap, IOP.

– Vi för en öppen dialog med regionen. Traditionella avtal är mer fyrkantiga och byråkratiska. I ett IOP är det rörligt. Om vi ser att behoven i samhället ändras kan vi tillsammans med regionens sjukvårdsstrateg diskutera hur vi gemensamt kan lösa situationen.

Träffpunkt för EU-migranter

Så var det till exempel när antalet EU-migranter snabbt växte och de hade andra behov än dem som traditionellt söker sig till Stadsmissionen.

– Efter samtal med regionen startade vi en ny hälsomottagning på en träffpunkt för EU-migranter.

Inom ramen för IOP driver stadsmissionen fyra hälsomottagningar i tre städer, som är inrymda i caféer eller andra samlingsplatser för människor som har hamnat i samhällets utkant.

– Vi möter dem som fallit mellan stolarna i Välfärdssverige. Många av dem har förlorat förtroendet för den offentliga vården och vi fungerar som en länk emellan.

En växande skara utsatta människor söker sig till hälso- och sjukvårdsmottagningarna. Där finns hemlösa och missbrukare, pensionärer som inte har råd att gå till tandläkaren, personer med samsjuklighet (med både missbruk och psykiatrisk diagnos), men också utsatta EU-migranter, asylsökande och gömda flyktingar.

Kunskapen om verksamheten sprids från mun till mun och framgången ligger i de relationer och det förtroende som uppstår mellan patienter och personal.

Vad krävs för att ett partnerskap ska fungera väl?

– Det är viktigt med transparens i dialogen mellan parterna och respekt för varandras olika förutsättningar, säger Ann Norén.

Vi löser problemen tillsammans

En sammanhängande vårdkedja för personer med demenssjukdom är den möjlighet som skapats genom ett IOP mellan Bräcke diakoni och Alingsås kommun. – Det här innebär också att fler får rätt hjälp snabbare, säger Maude Kardell Wahlbäck som är områdeschef på Bräcke Diakoni.

Alingsås kommun har en strävan att anlita alternativa utförare. Sedan flera år har Bräcke diakoni haft upphandlade avtal med kommunen om att driva ett demensboende och med landstinget om en vårdcentral. När avtalen var på väg att löpa ut, frågade Bräcke diakoni om kommunen kunde vara intresserad av en ny lösning.

– Vi såg att det är möjligt att arbeta med personer med demenssjukdom utifrån ett vårdkedjeperspektiv, där vi erbjuder allt från förebyggande insatser och hemtjänst till demensboende.

Sedan tidigare driver Bräcke diakoni demensboende, vårdcentral, primärvårds-rehabilitering och ett kafé för personer med demenssjukdom och deras anhöriga. I partnerskapet ingår även hemtjänst.

Nya arbetssätt

Bräcke diakonis medarbetare möter personer med (begynnande) demenssjukdom och nu genom partnerskapet blir det lättare både att fånga upp dem tidigt och att följa dem genom hela vårdkedjan. Därför anställs en vårdkoordinator.

– Vi vill utveckla nya arbetssätt för att minska de glapp som finns när ansvaret ligger på olika aktörer.

Det som skapade förutsättningar för partnerskapet är att kommunen vet att Bräcke diakoni driver bra verksamhet, att de är väl etablerade på orten och att parterna känner förtroende och tillit till varandra.

Jämbördiga parter

– Skillnaden mot tidigare är att vi i dag är en jämbördig part med kommunen. Det blir möjligt att utveckla sociala innovationer. Det blir också lättare att möta samhällsutmaningar när man möts i ögonhöjd. Tillsammans kan vi lösa problem som ingen av oss att hade kunnat göra ensam, säger Maude Kardell Wahlbäck

I partnerskapet finns en gemensam styrgrupp med representanter från Bräcke diakoni och kommunen.  Dessutom samarbetar de med Frälsningsarmén och Röda Korset.

– Civilsamhället samlas kring målgruppen för att skapa så bra vårdkvalitet som möjligt.

För att få ut det mesta av partnerskapet – och sprida kunskap om nya arbetssätt – har Bräcke diakoni dessutom bjudit in forskare att följa verksamheten.

Text: Charlotte cronquist