Behöver förlängning av ramavtal ske med alla leverantörer?

1. Fakta i målet

SKL Kommentus Inköpscentral AB (”SKI”) hade upphandlat ett ramavtal för digitala trygghetslarm och ingått ramavtal med tre leverantörer. Den 19 november 2014 meddelade SKI att ramavtalet förlängdes med leverantörerna Caretech AB (”Caretech”) och Neat Electronics AB (”Neat”). Däremot förlängdes inte ramavtalet med den tredje leverantören Tunstall AB (”Tunstall”).

Eftersom SKI inte förlängde ramavtalet med Tunstall yrkade Tunstall att Förvaltningsrätten i Stockholm skulle ogiltigförklara SKI:s förlängning av ramavtalet med Caretech och Neat. Tunstall anförde i huvudsak att SKI:s förfarande att förlänga ramavtalet med de två andra leverantörerna och inte med Tunstall medfört att villkoren för ramavtalet väsentligen förändrats samt att SKI använt ramavtalet på ett otillbörligt sätt som begränsat konkurrensen. Enligt Tunstall utgjorde förlängningen därmed ett nytt ramavtal som inte upphandlats i enlighet med LOU.

SKI bestred yrkandet och anförde bland annat att det förelegat hävningsgrundande brister avseende Tunstalls leveranser under ramavtalet. SKI hade den 17 november 2014 uppmanat Tunstall, i enlighet med en bestämmelse i ramavtalet, att vidta rättelse inom 30 dagar.

Om inte sådan rättelse gjordes skulle SKI häva avtalet med Tunstall. Med hänsyn till detta valde dock SKI att inte förlänga ramavtalet med Tunstall, vilket skulle göras senast den 24 november 2014 enligt villkoren i ramavtalet.

SKI gjorde därefter gällande att en tillämpning av en befintlig avtalsförläningsklausul inte kan medföra att villkoren i ramavtalet väsentligen förändrats även om man endast förlänger med två av tre leverantörer. SKI menade även att det funnits sakliga skäl att inte förlänga ramavtalet med Tunstall.

2. Domstolarnas bedömning 

Förvaltningsrätten inledde sin prövning med att bedöma om ramavtalsförlängningen som SKI gjorde med Caretech och Neat skulle ses som nya kontrakt och därmed borde ha upphandlats. I denna fråga konstaterade förvaltningsrätten först att en förlängning av ramavtalet med leverantörerna som var parter i ramavtalet inte kan medföra att någon förändring skett i förhållande till de förutsättningar som förelåg vid ingåendet av själva ramavtalet.

Förvaltningsrätten hänvisade därefter till EU-domstolens praxis enligt vilken en väsentlig förändring av de ursprungliga villkoren kan anses ha skett om en ändring medfört att kontraktets ekonomiska jämvikt ändrats till förmån för den som tilldelats kontraktet på ett sätt som inte föreskrevs i det ursprungliga kontraktet.

Förvaltningsrätten konstaterade att en förändring i partställningen i ramavtalet skett genom att SKI endast förlängde ramavtalet med två av de tre leverantörerna. Vidare ansåg förvaltningsrätten att den ekonomiska jämvikten rubbats till förmån för CareTech och Neat på bekostnad av Tunstall. Således hade enligt förvaltningsrätten en väsentlig förändring av ramavtalet skett.

Förvaltningsrätten konstaterade därefter att det inte framkommit att SKI hade sagt upp eller hävt ramavtalet med Tunstall vid tidpunkten för förlängningen. Därmed ansåg förvaltningsrätten att SKI även borde ha förlängt ramavtalet med Tunstall.

Mot denna bakgrund kom förvaltningsrätten fram till att avtalsförlängningen medförde att nya kontrakt tecknats som skulle ha upphandlats enligt LOU och att det därmed förelåg förutsättningar att ogiltigförklara dessa. SKI hade dock anfört att om förvaltningsrätten skulle finna att förlängningarna var ogiltiga, skulle avtalen få bestå på grund av hänsyn till ett tvingande allmänintresse.

Förvaltningsrätten delade SKI:s uppfattning eftersom det visats att de analoga trygghetslarmen var behäftade med brister som medförde risk för liv och hälsa samt att ett ogiltigförklarande skulle medföra en fördröjning av skiftet från analoga till digitala trygghetslarm. Förvaltningsrätten lät därför det förlängda ramavtalet bestå trots att det bedömts som ogiltigt.

Domen överklagades till Kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten konstaterade att ramavtalet innehållit en klausul som medgav en möjlighet till förlängning av ramavtalet samt att ramavtalet föreskrev att SKI hade en rätt att häva ramavtalet om leverantören i väsentlig omfattning åsidosatte sina förpliktelser.

En hävning med en leverantör skulle enligt kammarrätten inte innebära att ramavtalets villkor väsentligen förändrades. Enligt kammarrätten kan det även finnas en skyldighet enligt likabehandlingsprincipen för en upphandlande myndighet att häva ett ramavtal med en leverantör om det visar sig att denna skulle ha uteslutits. Kammarrätten bedömde därför att det inte förelåg någon skillnad mellan SKI:s förfarande att inte förlänga ramavtalet med Tunstall, jämfört med att istället häva det.

Kammarrätten konstaterade även att SKI hade hävt ramavtalet med Tunstall. Denna hävning hade dock gjorts efter förvaltningsrättens dom och efter att möjligheten att förlänga avtalet hade gått ut. Eftersom det inte framkommit annat än att de missförhållanden som utgjorde grund för hävningen förelegat redan vid tidpunkten för förlängningen kunde, enligt kammarrätten, inte förlängningen med CareTech och Neat utgöra väsentliga förändringar av villkoren i ramavtalet.

Kammarrätten bedömde även att SKI inte använt ramavtalet på ett otillbörligt sätt eller i strid med likabehandlingsprincipen. Kammarrätten fann inte heller att bestämmelsen i LOU om att ramavtalsleverantörerna ska vara minst tre till antalet om fler än en antas medförde att SKI agerat i strid med LOU. Detta eftersom den bestämmelsen inte gäller om det inte finns ett tillräckligt antal leverantörer. Kammarrätten upphävde därför förvaltningsrättens dom och avslog Tunstalls ansökan. Kammarrättens dom har vunnit laga kraft.

3. Analys

Det är inte tillåtet för en upphandlande myndighet att använda ett ramavtal på ett otillbörligt sätt som förhindrar, begränsar eller snedvrider konkurrensen.

Kammarrätten bedömde att det är förenligt med LOU att välja att inte förlänga ett ramavtal med en av ramavtalsleverantörerna även om man förlänger med övriga ramavtalsleverantörer. Detta under förutsättning att det förelegat omständigheter som gett den upphandlande myndigheten rätt att häva avtalet med leverantören som man inte förlänger med.

En möjlighet att häva ett avtal måste dock enligt vår mening hållas isär från möjligheten att förlänga ramavtalet eftersom det rör sig om två olika saker med skilda konsekvenser.

När den initiala avtalstiden i ett ramavtal närmar sig sitt slut och myndigheten överväger att tillämpa en eventuell möjlighet att förlänga avtalet ska utgångspunkten enligt vår mening vara att myndigheten är skyldig att förlänga med samtliga antagna leverantörer, alternativt inte förlänga med någon.

En liknande bedömning framkommer även i förvaltningsrättens dom där förvaltningsrätten ansåg att när en förlängning inte gjordes med Tunstall rubbades jämvikten i ramavtalet till fördel för de två andra ramavtalsleverantörerna på bekostnad av Tunstall. Förvaltningsrätten ansåg att eftersom SKI inte hävt ramavtalet med Tunstall förelåg det inte något skäl för SKI att inte också förlänga ramavtalet med bolaget.

Med kammarrättens resonemang finns det istället en risk för att möjligheten att förlänga avtalet blandas ihop med den rätt att häva avtalet som eventuellt kan föreligga för myndigheten enligt avtalet. Om myndigheten anser att omständigheter som ger myndigheten rätt att häva ett avtal föreligger men myndigheten endast låter avtalet löpa ut i stället för att häva avtalet uppstår inte de konsekvenser som en hävning kan medföra. Exempelvis kan en ogrundad hävning medföra att leverantören har rätt till skadestånd.

Det kan föreligga situationer där de omständigheter som en myndighet ansett utgöra rätt till hävning inte varit så pass allvarliga att de grundat en rätt att häva avtalet. Om myndigheten inte förlänger ramavtalet i en sådan situation med denna leverantör men däremot med de övriga leverantörerna står detta rimligen i strid med likabehandlingsprincipen. Ett sådant agerande kan liknas vid en felaktig hävning, som skulle utgöra ett avtalsbrott av myndigheten.

Även om kammarrätten i det aktuella fallet tillåtit att SKI inte förlängde ramavtalet med samtliga ramavtalsleverantörer är huvudregeln enligt vår mening att en eventuell förlängning ska göras med samtliga leverantörer för att vara förenlig med likabehandlingsprincipen. Vi anser också att myndigheter bör behandla avtalsförlängning och hävning av avtal som två helt separata frågor.

4. Målnummer och domstol

Kammarrätten i Stockholm, 2015-12-18, mål nr 1355-15

5. Sammanfattning

• Om en upphandlande myndighet avser att utnyttja möjligheten att förlänga ett ramavtal är huvudregeln att myndigheten måste förlänga ramavtalet med samtliga ramavtalsleverantörer.
• Om det föreligger omständigheter för att häva ramavtalet med leverantören vid tidpunkten för en eventuell förlängning kan det enligt Kammarrätten i Stockholm finnas en rätt för myndigheten att inte förlänga ramavtalet med den leverantören.