Under tidigt 2000-tal jobbade jag i majoriteten av mina uppdrag med upphandlande enheter (LUF), mest åt kommunägda energibolag som hade en vana att använda förhandlat förfarande vid olika typer av entreprenadupphandlingar.
Där lärde jag mig att det i förhandlingsmomentet skapas förutsättningar för att köpare och säljare på ett bättre sätt kan hitta en lösning som speglar köparens behov, än de upphandlingar som genomfördes med öppet förfarande.
Efter att ha testat metodiken, filat på genomförandedetaljerna i ett femtiotal IT- systemupphandlingar försökte jag och mina dåvarande kollegor att göra samma sak inom upphandlande myndigheter. På den tiden (runt 2005-2015) fanns ett konstant motstånd, främst från upphandlingschefer/myndighetsjurister, att använda annat än öppet förfarande.
I vissa fall genomförde vi upphandlingar där uppdragsgivaren bestämde att vi skulle använda öppet förfarande som efter anbudöppning, där inga anbud kunde antas, fick övergå i förhandlat förfarande.
“Dessvärre finns fortfarande en utbredd missuppfattning om att förhandlat förfarande är något slags undantag, som helst inte ska användas”
Sakta kan man ändå se att andelen IT-upphandlingar som genomförs med förhandlat förfarande ökar. Saknar källa till påståendet, men det är i alla fall vad jag tror.
När LOU reviderades och blev mer lik LUF avseende vilka upphandlingsförfaranden som kan/får användas, började även en del upphandlande myndigheter att vara mottagliga för att använda förhandlat förfarande.
Dessvärre finns fortfarande en utbredd missuppfattning om att förhandlat förfarande är något slags undantag som helst inte ska användas. Det kan bottna i ett missförstånd, eller kanske en osäkerhet hos många upphandlingsavdelningar, där man inte riktigt vet hur man metodmässigt ska hantera förfarandet.
Jag ska försöka beskriva några av de fördelar mina uppdragsgivare upplevt genom att använda förhandlat förfarande vid upphandling av IT-system:
– Leverantörerna får större möjlighet att erbjuda ”rätt” lösning.
– Köparen kan genom förhandlingen tillåta leverantören att anpassa sitt anbud så att maximal nytta för köparen uppstår.
– Oväntat prisdrivande krav, kan om de inte är ska-krav diskuteras under förhandlingsfasen.
Petter Ulander
Petter Ulander är upphandlingskonsult på Level5 med 25 års erfarenhet som konsult inom upphandling av IT och IT-relaterade tjänster.
Innan jag ger mig in och utvecklar fördelarna med förhandlat förfarande är det viktigt att ha med sig att upphandlingsförfarandet i sig kan inte kompensera för i övrigt dåligt ställda eller ofullständiga krav. Inte heller göra att en i grunden ”dålig” utvärderingsmodell blir bättre.
Upphandlingsförfarandet är en av flera pusselbitar till en lyckad upphandling, som i bästa fall och leder till ett lyckat införandeprojekt och nöjda användare i det nya IT-systemet. Leverantörerna får större möjlighet att erbjuda ”rätt” lösning. Leverantörerna svarar på köparens kravställning som i IT-systemupphandlingar, vanligtvis handlar om kvalitetskriterierna:
– Funktionalitet,
– Teknik/säkerhet,
– Användbarhet
– Leveransförmåga.
Viss variation i nomenklaturen finns, men i stort sett alla IT-systemupphandlingars kvalitetsutvärderingar innehåller ovan nämnda områden. Som i alla offentliga upphandlingar presenterar köparen sina kvalificeringskrav (Ska-krav) och de krav som utgör grund för utvärdering, enligt i upphandlingen föreskriven utvärderingsmetod.
Min rekommendation är att vara sparsam med ska-krav, framförallt när det gäller funktionalitet. Om upphandlingen avser köp av standardsystem, alltså ett system som redan finns, inte nyutveckling av ett system som är någonting helt annat handlar utvärderingen av kvalitet om att avgöra vilken av erbjudna lösningar som passar bäst i förhållande till de behov aktuell köpare har.
“Oväntade prisdrivande krav kan – om de inte är ska-krav – diskuteras under förhandlingsfasen”.
Det handlar inte om att utse vilken leverantör som innehåller djupast eller bredast funktionalitet, teknisk förmåga etcetera. Om vi för enkelhets skull antar att utvärderingsmodellen innehåller både pris och kvalitet, där kvaliteten bedöms baserat på hur väl anbudet uppfyller ställda utvärderingskrav handlar det för köparen om att presentera sina behov på ett tydligt sätt.
Leverantören försöker sedan i sitt anbud att visa att anbudet uppfyller ska-kraven och vilka av utvärderingskraven man uppfyller/ej uppfyller. Köparen kan genom förhandlingen tillåta leverantören att anpassa sitt anbud så att maximal nytta för köparen uppstår Under utvärderingen är det alltså tillåtet att förhandla om innehållet i leverantörernas anbud, både vad gäller innehåll och så klart prisuppgifter.
Som alltid gäller de fem grundprinciperna inom offentlig upphandling om likabehandling, transparens och dylikt. Inom ramen för dessa begränsningar kan och bör man förhandla för att komma närmare ett slutligt anbud som är så bra som möjligt för köparen mätt på det sätt som beskrivits i aktuell upphandlings utvärderingsmodell. Oväntade prisdrivande krav, kan om de inte är ska-krav diskuteras under förhandlingsfasen.
“Just nu annonserar många statliga myndigheter upphandlingar av ekonomisystem, som en molntjänst”
Ett vanligt exempel på ”onödigt” prisdrivande krav, kan vara ett ska-krav på att ”användarsupport ska kunna ges under kontorstid 08-17 vardagar”. Om kravet istället formuleras som en utvärderingsbart krav. Exempelvis: ”Tillgång till användarsupport bör finnas under kontorstid vardagar 08:00-17:00”, kan leverantören svara: ”Vår ordinarie support har öppet vardagar 08:30 -16:30, vi kan erbjuda utökade öppettider för just er mot ett pristillägg på 20 procent”. I det fallet kanske det är läge att förhandla med leverantören om lämnat anbud? Är det väldigt viktigt att supporten öppnar 08:00? Det kanske går att hitta en kompromiss? 08:00-16:30, utan pristillägg? Vi kanske ska fråga övriga leverantörer om priset påverkas om öppettiderna ändras till 08:30-16:30.
Har för övrigt noterat att det just nu är många statliga myndigheter som annonserar upphandlingar av ekonomisystem, detta i kölvattnet på Unit4:s förflyttning till att enbart leverera sitt ekonomisystem (som är helt dominerande inom statliga myndigheter) som en molntjänst. Det ska bli intressant att följa resultatet av dessa då en del upphandlas med öppet förfarande, andra med förhandlat förfarande.
Petter Ulander, upphandlingskonsult på Level5.
Bli kvalificerad IT-upphandlare. Upphandling24 arrangerar en populär utbildning under två dagar för dig som idag jobbar med upphandling, men vill bli kvalificerad IT-upphandlare. Läs mer här.
Förhandlat förfarande är fortfarande en begränsad möjlighet.
Använd konkurrenspräglad dialog i stället. Förvånande att den inte används mer.
Instämmer med PO. Förhandlat förfarande är absolut ett bra förfarande för systemupphandlingar och instämmer med mycket av synpunkterna från Petter. Dock är konkurrenspräglad dialog överlägset bästa förfarandet för systemupphandlingar. Men precis som Petter skriver kring den utbredda missuppfattningen om förhandlat förfarande eller osäkerhet kring metoden så är just detta nog ännu större för en konkurrenspräglad dialog.
Dessvärre finns fortfarande en utbredd missuppfattning om att förhandlat förfarande är något slags undantag som helst inte ska användas. Det kan bottna i ett missförstånd, eller kanske en osäkerhet hos många upphandlingsavdelningar, där man inte riktigt vet hur man metodmässigt ska hantera förfarandet.
Detta problem är delvis mitt fel…
Synpunkten att förhandlat förfarande nästan inte får sägas högt kommer från början från NOU där jag jobbade 1995-1999. Vi gav ut rekommendationer om hur LOU skulle tolkas och dessa följdes mycket noga av domstolar och myndigheter. De lever vidare kan jag konstatera trots att IT-miljön har förändrats fullkomligt sedan dess. Vi som jobbade där var 10 jurister varav en (1) hade gjort upphandlingar på en myndighet. Alla andra var superteoretiker inklusive mig själv.
Samma sak gällde för de experter som vi hade kontakt med på EU-kommissionen. Ingen hade gjort upphandlingar. Det förutsattes att de som höll på med det praktiska arbetet skulle kunna förutse alla behov som fanns inför sitt köp av vad det nu månde vara.
Synnerligen naivt – nej ursäkta – inkompetent antagande av mig och övriga ska jag erkänna.
Men man ska komma ihåg att LOU var helt ny då och det var även IT jämfört med idag. Internet hade precis kommit. Ingen kunde förutse hur alla IT-system skulle bli allt mer integrerade och oumbärliga, verksamhetskritiska, i myndigheternas verksamheter.
Som exempel publicerades alla upphandlingsannonser fortfarande på papper i tidningen Official journal, den kom senare i tidningen Anbudsjournalen! ALLT var analogt.
Idag vet jag bättre. Ju mer IT-beroende offentlig sektor blivit så har i många fall lett till att det i princip kan vara omöjligt att byta system utan enormt mycket arbete. Om man i det läget ändå vill byta så blir förhandling väldigt viktigt
Men även i befintliga avtal så kommer ju nya behov uppstå vilket kräver nya förhandlingar och beslut. IT-systemen lever och utvecklas ständigt det kräver flexibilitet både vid upphandlingen och under avtalet.
Jag har själv varit rådgivare åt både säljare och köpare av system och det är idag min uppfattning att det finns två vägar att gå.
1. Förhandlat förfarande – är ALLTID möjligt enligt LOU är min uppfattning. Den som inte anser det är välkommen att visa mig den perfekta specifikationen på ett IT-system som man får rätt leverantörer att lämna rätt pris på. Det kanske finns? Hittills har jag inte sett det dock.
2. Man KAN köra öppet förfarande, men då för att upphandla en partner för samarbete över tid för att lösa konkreta problem åt kunden.
Köparen ska då sätta upp tydliga mål som ska uppnås inom t ex effektivisering, utveckling och annat mätbart som kan visa tydliga nyttor, ROI:er, med investeringen. Leverantörerna får bevisa hur de kan klara det och man väljer den som bevisat ha bäst förmåga. (kan inte gå in i detalj här som ni förstår).
Sen jobbar man tillsammans med att utveckla och förverkliga planerna om förbättringar under avtalsperioden.
Jag har använt både öppet och förhandlat förfarande för denna sorts partneringupphandling och föredrar förhandlat även om vi inte alltid förhandlar i praktiken, men det kan vara smågrejer som du är inne på Petter; när ska vi börja med X, kan ni göra så här istället etc.
Målet är dock inte förhandlingsbart.
Ja det var lite historielektion i varifrån den snäva tolkningen av förhandlat förfarande kommer ifrån.
Det är alltså mitt fel.
Att förhandla “allt” inför ett långt avtal är orealistiskt. det kommer ständigt nya behov pga lagar, omorganisationer, ny teknik osv.
Avtalet riskerar att begränsa parternas samarbete och möjligheten att få bästa möjliga kvalitet.
Man kan undra hur man fick veta hur många avrop av IT har gjorts under Kammarkollegiets olika ramavtal?
Jag håller inte med om att konkurrenspräglad dialog skulle vara bättre än förhandlat förfarande vid systemupphandling. I KPD är utrymmet för förhandling snävare än i förhandlat förfarande.
Den dialog du bedriver inom ramen för KPD kan genomföras på ett smidigare sätt som en förstudie innan den förhandlade upphandlingen drar igång.