Risk för skadeavgift ger inte upphandlare klagorätt

Fakta i respektive mål

Kommunalförbundet Kollektivtrafikmyndigheten i Västernorrlands län  genomförde en direktupphandling av skolskjutsar. Under våren 2015 slöt myndigheten avtal med Taxi Holm. Taxi Mitt Ekonomiskt förening ansökte om överprövning av upphandlingen och yrkade att upphandlingen skulle förklaras ogiltig då den genomförts utan föregående annonsering.

Örebro kommun genomförde en offentlig upphandling av ramavtal avseende kreativ produktionsbyrå för kommunen. I tilldelningsbeslutet angav kommunen att Advant Produktionsbyrå, Blomquist & Co och NPP Reklambyrå i Örebro, i angiven ordning, hade antagits som leverantörer. En fjärde produktionsbyrå, Snick-Snack, ansökte om överprövning av upphandlingen och gjorde gällande att Örebro kommun brutit mot likabehandlingsprincipen vid anbudsutvärderingen.

Under förvaltningsrättens handläggning av målet framkom att kommunen redan hade tecknat avtal med Advant, varför Snick-Snack även ansökte om att avtalet skulle förklaras ogiltigt.

Domstolarnas bedömning

Förvaltningsrätten

Förvaltningsrätten fann att det fanns förutsättningar för att ogiltigförklara avtalet i och med att Kollektivtrafikmyndigheten hade genomfört en upphandling utan föregående annonsering i en situation då detta inte är tillåtet. Eftersom upphandlingen avsåg samhällstransporter, med stor påverkan på människors liv och hälsa, beslutade dock förvaltningsrätten att avtalet skulle bestå.

Förvaltningsrättens dom innebar således avslag av Taxi Mitts yrkande om att avtalet mellan Kollektivtrafikmyndigheten och Taxi Holm skulle ogiltigförklaras.

Förvaltningsrätten fann att Örebro kommun hade tecknat avtalet under pågående överprövning och därmed i strid med bestämmelserna om förlängd avtalsspärr. Förvaltningsrätten ansåg dock att Snick-Snack varken hade visat att kommunen överträtt någon av de grundläggande principerna i LOU eller att bolaget hade lidit eller kunde komma att lida skada.

Förvaltningsrättens dom innebar således ett avslag av ansökan om överprövning av avtalets giltighet.

Kammarrätten

Kollektivtrafikmyndigheten överklagade förvaltningsrättens dom till kammarrätten och anförde att det förelegat särskilda omständigheter för att genomföra upphandlingen utan föregående annonsering. Kammarrätten bedömde att förvaltningsrättens dom fick anses gå Kollektivtrafikmyndigheten emot på ett sätt som medförde klagorätt, och prövade överklagandet i sak vilket ledde till avslag av överklagandet.

Örebro kommun överklagade förvaltningsrättens dom till kammarrätten som avvisade överklagandet. Kammarrätten fann att förvaltningsrättens dom inte hade gått kommunen emot och att ett överklagande av domskäl inte är tillåtet utom i sådana sällsynta fall då beslutsmotiveringen har självständiga rättsverkningar.

Högsta förvaltningsdomstolen

Kollektivtrafikmyndigheten överklagade kammarrättens dom till Högsta förvaltningsdomstolen och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle förklara att upphandlingen kunde genomföras utan föregående annonsering och att det därmed saknades förutsättningar för förvaltningsrätten att pröva om det fanns anledning att låta avtalet bestå på grund av tvingande hänsyn till allmänintresse.

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade partiellt prövningstillstånd avseende frågan om en upphandlande myndighet har rätt att överklaga en dom i vilken förvaltningsrätten har avslagit en sökandes yrkande om att ett avtal som myndigheten har ingått ska förklaras ogiltigt på grund av att det förelegat tvingande hänsyn till ett allmänintresse.

Örebro kommun överklagade kammarrättens beslut och anförde bland annat att för det fall förvaltningsrättens dom vinner laga kraft är Konkurrensverket skyldigt att ansöka om upphandlingsskadeavgift, vilket innebär att förvaltningsrättens dom därmed har gått kommunen emot på ett sätt som medför klagorätt för denne.

Frågan i båda målen var om en upphandlande myndighet har rätt att överklaga ett domstolsavgörande när själva avgörandet inte kan anses ha gått myndigheten emot, men avgörandets motivering medför att Konkurrensverket ska ansöka om att myndigheten ska betala en upphandlingsskadeavgift.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att ett framtida mål om upphandlingsskadeavgift enbart berör Konkurrensverket och den upphandlande myndigheten, varför inte något behov av rättsskydd av någon annan uppkommer till följd av en sådan process. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade vidare att myndigheten i en process avseende konkurrensskadeavgift kan göra gällande omständigheter som gör att avgiften ska sättas ned eller helt efterges och att det således är möjligt att inom ramen för en avgiftsprocess ta hänsyn till omständigheter som legat till grund för det lagakraftvunna beslut som ligger till grund för Konkurrensverkets ansökan.

Högsta förvaltningsdomstolen fann således att det inte fanns skäl att utsträcka det skydd för enskilda som har motiverat att domskäl undantagsvis får överklagas till att avse också upphandlande myndigheter. Kammarrätten borde därför ha avvisat Kollektivtrafikmyndighetens överklagande av förvaltningsrättens dom och Högsta förvaltningsdomstolen undanröjde kammarrättens dom i sin helhet.

Kammarrättens beslut att avvisa Örebro kommuns talan var därför riktigt och Högsta förvaltningsdomstolen avslog överklagandet.

Analys

Sammanfattningsvis fann Högsta förvaltningsdomstolen i de båda målen att en upphandlande myndighet inte har rätt att överklaga ett domstolsavgörande enbart av det skälet att domstolen har ansett att ett avtal har slutits i strid med bestämmelserna i LOU, men ändå fastställt att avtalet får fortsätta att gälla.

Den etablerade rättsliga principen att ett domstolsavgörande som utgångspunkt inte kan överklagas utan att den som klagar yrkar ändring av själva avgörandet, innebär att domskäl som sådana generellt sett inte kan överklagas (se t.ex. RÅ 1990 not. 45 och RÅ 2006 ref. 21).

I RÅ 2006 ref. 21 fann Högsta förvaltningsdomstolen att ett överklagande inte kan avse enbart domsmotiveringen utom i sådana sällsynta undantagsfall då denna har självständiga rättsverkningar. Högsta förvaltningsdomstolen uttalar i ovan angivna mål (i) och (ii) att grunden för att domstolen i RÅ 2006 ref. 21 öppnade för en sådan möjlighet får anses vara den generella hållningen inom förvaltningsprocessen att överklagandeinstitutet ytterst syftar till att ge enskilda rättsskydd när ett beslut har faktiska verkningar av viss betydelse för dem. Dock rörde RÅ 2006 ref. 21 beslut om att bevilja ansökan om riksfärdtjänst där ett överklagande gjordes i syfte att få uttalanden i domskälen, och inte i själva domen, ändrade (överklagandet avvisades sedermera). Målet var således inte ett överprövningsmål och uttalandena i domen får därför anses ha begränsad betydelse för tolkningen av klagorätten i just upphandlingsmål.

Som vi läser Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden fäster Högsta förvaltningsdomstolen viss vikt vid det faktum att en ansökan om upphandlingsskadeavgift som anhängiggörs av Konkurrensverket blir en separat process där den upphandlande myndigheten som är motpart får en möjlighet att argumentera för sin sak. Det är således inte helt säkert att en framtida ansökan om upphandlingsskadeavgift kommer att leda till att en faktisk avgift utdöms. I och med detta finns det en logik i att Högsta förvaltningsdomstolen ansett att det inte föreligger särskilda skäl för att frångå principen om att domskäl inte kan överklagas.

Vidare anser vi att avgörandena i fråga befäster principen om att det som absolut huvudregel inte är möjligt för en part att överklaga uttalanden i domskälen om själva domen i sig inte kan anses ha gått parten emot. Sammanfattningsvis anser vi att Högsta förvaltningsdomstolens domar är välkomna förtydliganden av redan gällande rättsläge.

Målnummer och domstol

Kollektivtrafikmyndigheten: Högsta förvaltningsdomstolens dom, 2017-06-30, mål nummer 7285-15. Örebro kommun: Högsta förvaltningsdomstolens dom, 2017-07-07, mål nummer 6525-15

Sammanfattning

• Domstolsavgöranden kan som utgångspunkt inte överklagas utan att den som klagar yrkar ändring av själva avgörandet.
• Ett överklagande inte kan avse enbart domsmotiveringen utom i sådana sällsynta undantagsfall då denna har självständiga rättsverkningar – dessa undantagsfall är avser oerhört begränsade situationer.
• En upphandlande myndighet har inte rätt att överklaga en dom enbart av det skälet att domstolen har ansett att ett avtal har slutits i strid med bestämmelserna i LOU, men ändå fastställt att avtalet får fortsätta att gälla vilket medför en obligatorisk skyldighet för Konkurrensverket att väcka talan om påförande av upphandlingsskadeavgift gentemot den upphandlande myndigheten.