Sammanfattning
- HFD klargör förutsättningarna för kammarrätterna att meddela prövningstillstånd med hänvisning till den s.k. granskningsdispensen.
- Kammarrätterna ska som utgångspunkt utan en närmare analys meddela prövningstillstånd om ett mål är mycket omfattande och tekniskt komplicerat eller rymmer mera svårbedömda rätts- eller bevisfrågor.
- HFD:s beslut kan komma att innebära att kammarrätterna beviljar fler prövningstillstånd och, ur ett upphandlingsperspektiv, därmed längre överprövningstider.
Fakta i målet
Den 27 maj 2016 meddelade HFD 4339-15 ett beslut i en fråga rörande prövningstillstånd i kammarrätt. Det aktuella målet rörde inte offentlig upphandling utan ett överklagande från två bolag (”Bolagen”) av ett beslut från Läkemedelsverket att förbjuda försäljning av en viss produkt.
Läkemedelsverket förbjöd försäljningen av produkten eftersom verket ansåg att produkten skulle klassificeras som läkemedel och att försäljningen av produkten därför krävde godkännande eller registrering.
Domstolarnas bedömning
Bolagen överklagade Läkemedelsverkets beslut till förvaltningsrätten som avslog Bolagens överklaganden. Därefter överklagade Bolagen förvaltningsrättens dom till kammarrätten som inte fann skäl att meddela prövningstillstånd.
Efter att Bolagen överklagat kammarrättens beslut att inte bevilja prövningstillstånd meddelade HFD prövningstillstånd och anförde att det av 34 a § andra stycket 2 förvaltningsprocesslagen (1971:291) (”FPL”), följer att prövningstillstånd ska meddelas i kammarrätten om det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, s.k. granskningsdispens.
Bestämmelsen om granskningsdispens infördes efter förslag i prop. 2012/13:45 om en mer ändamålsenlig förvaltningsprocess och trädde i kraft den 1 juli 2013.
Samtidigt som granskningsdispens infördes fick bestämmelsen om s.k. ändringsdispens i 34 a § andra stycket FPL en ny lydelse. Prövningstillstånd skulle tidigare meddelas om det förekom anledning till ändring av förvaltningsrättens domslut. Sådant tillstånd ska nu ges om det finns anledning att betvivla riktigheten av domslutet.
Den ändrade lydelsen av bestämmelsen motiverades av att det därigenom skapades större överensstämmelse med den generösa tillämpning som reglerna bör ha.
De ändrade reglerna har enligt HFD tillkommit i syfte att möjliggöra att prövningstillstånd i kammarrätt skulle kunna meddelas i större utsträckning än tidigare.
I beslutet lyfter HFD fram att det i propositionen 2012/13:45 om en mer ändamålsenlig förvaltningsprocess anges två situationer då det kan finnas svårigheter att vid tillstånds-bedömningen bedöma riktigheten av förvaltningsrättens avgörande.
Det kan vara fallet om det av domskälen inte i tillräcklig utsträckning framgår hur förvaltningsrätten har resonerat eller om målet är så omfattande eller på annat sätt komplicerat att en bedömning av riktigheten svårligen låter sig göras vid tillståndsprövningen.
Vidare för HFD ett resonemang om att såväl reglerna om granskningsdispens som om ändringsdispens är utformade i enlighet med vad som gäller för hovrätt och anger att processen i allmän domstol präglas av omedelbarhet, koncentration och muntlighet.
Förfarandet i förvaltningsdomstol är däremot som huvudregel skriftligt och muntlig förhandling endast ett komplement. Denna skillnad mellan förfarandena medför att bedömningarna i överrätt av om prövningstillstånd bör ges kan komma att skilja sig åt. Icke desto mindre så klargör HFD att det även i kammarrätt kan vara befogat att meddela prövningstillstånd när förvaltningsrätten hållit muntlig förhandling.
Kammarrättens möjligheter att bedöma riktigheten av underinstansens avgörande är beroende bl.a. av hur väl förvaltningsrätten redovisat vad som framkommit av vittnesmål och andra utsagor.
Vidare anför HFD, vilket sannolikt har en större praktisk betydelse, att även det förhållandet att ett mål är mycket omfattande och tekniskt komplicerat kan motivera att granskningsdispens meddelas.
Detsamma gäller mål som rymmer mera svårbedömda rätts- eller bevisfrågor. I mål av sådant slag kan det enligt HFD nämligen finnas större anledning än annars att anta att det material och den argumentation som tillförs genom ytterligare skriftväxling kan klargöra om förvaltningsrätten kommit till ett riktigt slut.
Slutligen anger HFD att i mål av nu nämnt slag, dvs. i mål som antingen är mycket omfattande och tekniskt komplicerade eller som rymmer mera svårbedömda rätts- eller bevisfrågor bör kammarrätten på ett tidigt stadium, utan en mer ingående analys av omständigheterna i målet, kunna konstatera att en närmare granskning fordras och att prövningstillstånd därför bör meddelas.
I andra fall måste kammarrätten däremot göra en noggrann genomgång.
I det aktuella målet konstaterade HFD att målet rörde ett antal svårbedömda rättsfrågor, inte minst av unionsrättsligt slag, liksom bevisfrågor som förutsätter en ingående granskning och tolkning av tekniska studier och annat omfattande material att kammarrätten därför borde ha meddelat prövningstillstånd.
Analys
HFD:s beslut i det aktuella målet är, inte minst från ett upphandlingsperspektiv, principiellt intressant då HFD på ett tydligt sätt klargör att kammarrätterna utan en närmare analys ska meddela prövningstillstånd om målet är mycket omfattande och tekniskt komplicerat eller rymmer mera svårbedömda rätts- eller bevisfrågor. Inte sällan så är överprövningsmålen omfattande och tekniskt komplicerade.
Det förekommer också ofta svårbedömda rättsfrågor, inte minst av unionsrättsligt slag, i många överprövningsmål.
De kan mot bakgrund av HFD:s avgörande ifrågasättas om inte kammarrätterna historiskt har beviljat för få prövningstillstånd i överprövningsmål. Enligt statistik som Konkurrensverket tagit fram och som hänför sig till år 2014 så blir drygt en femtedel av ärendena som tas upp i förvaltningsrätterna överklagade till kammarrätt.
I de flesta fall beslutar dock kammarrätten att inte ta upp fallet. Endast 351 av 802 ärenden beviljades prövningstillstånd i kammarrätt år 2014.
Någon färskare statistik finns inte att tillgå men en försiktig gissning är att förhållandena inte har ändrats nämnvärt under år 2015 och den första halvan av år 2016.
Enligt vår mening bör HFD:s beslut i det aktuella avgörandet leda till att kammarrätterna i framtiden kommer att bevilja fler prövningstillstånd i överprövningsmål. I vart fall när det gäller de stora och tekniskt komplicerade målen.
I de målen ska kammarrätterna, enligt HFD, i vart fall som vi tolkar det mer eller mindre regelmässigt meddela prövningstillstånd. Bra för rättssäkerheten, enligt vår mening, men säkert inte helt uppskattat av upphandlande myndigheter som kan se fram emot än längre tidsåtgång för att genomföra en upphandling, inkluderat tiden för överprövning.
Ett större antal kammarrättsprocesser skulle kunna innebära att det ställs nya krav på hur lång tid för överprövning som upphandlande myndigheter ska ta höjd för i sin planering av upphandlingar.
Frågan om en upphandlande myndighet har avsatt tillräcklig tid är bl.a. relevant för frågan om myndigheten ska anses ha rätt att ingå ett temporärt direktupphandlingsavtal under pågående överprövning. I dagsläget ger praxis inget entydigt svar på hur lång tid myndigheten ska avsätta i detta hänseende.
Konkurrensverket har uttalat att en uppfattning om att en upphandlande myndighet endast behöver beakta tidsåtgången för en prövning i en instans (se Konkurrensverkets yttrande av den 22 maj 2015, dnr 221/2015, s. 9).
Huruvida den uppfattningen kommer att revideras i framtiden – med hänsyn till de tänkbara följderna av HFD:s nu meddelade beslut – återstår att se.
I sammanhanget kan det noteras att det under år 2014 tog 3,1 månader i genomsnitt för de ärenden som överklagades till kammarrätt och som beviljades prövningstillstånd från att målet kom in till kammarrätten till att målet slutligen avgjorts.
På det kan läggas de 2,2 månader som det enligt Konkurrensverkets statistik tar i genomsnitt för mål i förvaltningsrätterna. Om HFD:s avgörande leder till beviljande av fler prövningstillstånd i överprövningsmål, och särskilt i komplicerade och omfattande sådana, så är det nog inte en särskilt vild gissning att belastningen på kammarrätterna kommer att öka och att vi därmed kan förvänta oss än längre överprövningstider.
Målnummer och domstol
Högsta förvaltningsdomstolens beslut av den 27 maj 2016 i mål nr 4339-15.
